交通運輸部財務審計司副司長程侃表示，《操作指南》聯(lián)合印發(fā)后，交通運輸部、國家發(fā)展改革委將指導各省級交通運輸主管部門、發(fā)展改革部門結合收費公路項目實際，合理選擇項目投資建設模式組織實施，發(fā)揮好收費公路重大項目牽引和政府投資撬動作用，吸引社會資本參與建設投資，積極擴大有效投資，推動收費公路高質量發(fā)展。

解讀一：新機制發(fā)布有何意義？

一是明確經(jīng)營性公路和特許經(jīng)營的關系。《操作指南》明確了經(jīng)營性公路可以按照PPP新機制要求選擇采取特許經(jīng)營模式實施，也可以按照《收費公路管理條例》等規(guī)定采用公開招標投標方式選擇投資者投資建設實施，為地方推進經(jīng)營性公路的建設實施提供了可選擇的路徑。

二是堅持嚴防新增地方政府隱性債務。《操作指南》明確提出，收費公路新機制建設項目應充分論證項目必要性和建設時機，在開展項目可行性研究論證過程中，合理測算項目總投資，按照實事求是的原則，科學、嚴謹、審慎開展車流量預測和經(jīng)濟可行性分析，確保經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本，不因采用政府和社會資本合作額外新增地方政府未來支出責任。

三是充分激發(fā)民營企業(yè)參與收費公路投資的積極性。通過完善準入制度，鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與收費公路新機制建設項目。在同等條件下，優(yōu)先推薦獨立投標的民營企業(yè)或有民營企業(yè)參與的聯(lián)合體為中標候選人。

四是突出可操作性。細化明確了收費公路按照PPP新機制實施的工作要點和操作流程，為各地交通運輸主管部門、發(fā)展改革部門更好更快、合法合規(guī)地推動收費公路新機制建設項目提供指導。

解讀二：新機制下收費公路

投資模式有何特點？

《公路法》《收費公路管理條例》明確規(guī)定，收費公路分為政府還貸公路和經(jīng)營性公路兩類；公路收費權屬于行政許可事項，只能由省級人民政府通過行政許可方式授予。

那么，收費公路按照特許經(jīng)營模式實施與按照傳統(tǒng)投資模式實施，有哪些不同？

采用傳統(tǒng)投資模式和特許經(jīng)營模式建設經(jīng)營性公路，都應符合《公路法》《收費公路管理條例》，以及交通運輸部關于經(jīng)營性公路建設項目招標投標管理的政策規(guī)定。特許經(jīng)營模式相對傳統(tǒng)模式，特許經(jīng)營者基本條件更加嚴格，更注重優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與，要求地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建和改擴建項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目股東，增加了加強運營監(jiān)管和信息披露等新要求。

收費公路特許經(jīng)營模式在遵守相關法律法規(guī)和政策規(guī)定的同時，還需符合《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》《收費公路管理條例》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的具體要求，其實施流程包括：確定項目實施機構，編制特許經(jīng)營方案，審核特許經(jīng)營方案，公開招標選擇特許經(jīng)營者，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，履行投資管理程序，項目建設實施，項目運營和移交等。

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團及計劃單列市交通運輸廳（局、委）、發(fā)展改革委：

收費公路是實施政府和社會資本合作的重要領域，對吸引社會資本、擴大有效投資、促進交通運輸高質量發(fā)展具有重要作用。

為進一步在收費公路領域規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，根據(jù)公路領域法律法規(guī)及有關規(guī)定，交通運輸部、國家發(fā)展改革委研究制定了《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》，現(xiàn)予印發(fā)，請遵照執(zhí)行。

交通運輸部辦公廳???國家發(fā)展改革委辦公廳

2025年3月17日

（此件公開發(fā)布）

第一條?為推動收費公路領域實施政府和社會資本合作新機制，規(guī)范操作流程，根據(jù)《國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部〈關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號）、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令2024年第17號）等規(guī)定，編制本指南。

第二條?本指南適用于收費公路領域按政府和社會資本合作新機制實施的新建、改擴建經(jīng)營性公路項目（以下簡稱收費公路新機制建設項目），包括特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、投資管理程序履行、項目建設實施管理、項目運營和移交等活動。

第三條?在符合投資管理、行業(yè)管理、招標投標等法規(guī)政策的基礎上，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目、以及后續(xù)新實施的經(jīng)營性公路項目，可以按照政府和社會資本合作（PPP）新機制要求，選擇采取特許經(jīng)營模式實施；也可以按照《收費公路管理條例》等規(guī)定，采用公開招標投標方式選擇投資者投資建設。

第四條?收費公路新機制建設項目應充分論證建設必要性和建設時機，在開展項目可行性研究論證過程中，合理測算項目總投資，按照實事求是的原則，科學、嚴謹、審慎開展車流量預測和經(jīng)濟可行性分析，確保經(jīng)營收入應能夠覆蓋建設投資和運營成本，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對收費公路新機制建設項目給予政府投資支持。

第五條 地方各級人民政府授權確定的收費公路新機制建設項目實施機構，負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、初步協(xié)議（如有）及特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、特許經(jīng)營期滿移交接收，按規(guī)定及時在全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)中填報或組織特許經(jīng)營者/項目公司填報相關信息。

第六條?項目實施機構根據(jù)相關文件要求牽頭編制特許經(jīng)營方案時，應按照《交通運輸部辦公廳關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作新機制項目前期工作的通知》（交辦財審函〔2024〕304號）有關要求，履行項目前期工作行業(yè)審查程序。

政府資金支持額度上限可作為吸引特許經(jīng)營者的條件。

第七條 項目實施機構根據(jù)資金安排意見、行業(yè)審查意見等要件對特許經(jīng)營方案進行完善，特許經(jīng)營方案的建設內容、規(guī)模、靜態(tài)總投資、交通運輸領域重點項目資金支持上限等核心參數(shù)邊界條件應與資金安排意見、行業(yè)審查意見等要件保持一致。

項目實施機構應在資金安排意見、行業(yè)審查意見確定的要件基礎上，強化工程技術經(jīng)濟比較，確保核心參數(shù)邊界條件合理可靠。

項目實施機構在特許經(jīng)營方案編制期間，可面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試，了解潛在社會資本的投資意向和條件、投融資能力以及金融機構融資意愿等信息，并根據(jù)市場測試結果完善特許經(jīng)營方案。

采取特許經(jīng)營模式實施的經(jīng)營性收費公路，特許經(jīng)營方案中有關投資回報、價格及其測算應當征求省級價格主管部門意見。

第八條?特許經(jīng)營方案可委托具有相應能力和經(jīng)驗的第三方機構進行編制。

第九條?縣級以上地方人民政府可以采取建設期投資支持、依法依規(guī)合理調整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度、發(fā)展路衍經(jīng)濟、推動“交通+產(chǎn)業(yè)”融合等方式，提升收費公路新機制建設項目總體盈利能力。

政府給予建設期投資支持的，可以采取資本金注入、投資補助等方式，其中采用資本金注入的，應明確政府出資人表。

第十條?經(jīng)營性公路收費期限、收費標準和收費站設置應按照《收費公路管理條例》規(guī)定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查批準。

第十一條?對采取資本金注入方式給予政府投資支持的收費公路新機制建設項目，應比照政府投資項目可行性研究報告審批權限，由相關發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案；對由社會資本單獨投資或采取投資補助方式給予政府投資支持的收費公路新機制建設項目，應比照企業(yè)投資項目核準權限，由相關發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案；對由其他部門負責審批、核準的項目，原則上應由與其他部門同級的發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。

第十二條?項目實施機構根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營方案，通過公開招標方式擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營者。

除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級收費公路新機制建設項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

第十三條?項目實施機構應當根據(jù)收費公路新機制建設項目的特點和需要，對潛在特許經(jīng)營者的項目管理經(jīng)驗、專業(yè)運營能力、企業(yè)綜合實力、信用狀況等作出要求，并將項目運營方案、收費單價、特許經(jīng)營期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標準，不得設置不合理條件限制或者排斥民營企業(yè)參與。

項目實施機構應當接受具備投融資能力的潛在特許經(jīng)營者參與投標，不得將具備勘察設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件。對于具備勘察設計或施工資格能力的特許經(jīng)營者，或者自身不具備設計或施工資格能力但聯(lián)合具有相應資格能力的設計或施工單位共同組成聯(lián)合體投標的特許經(jīng)營者，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，中標后可以不再對勘察設計或施工任務進行招標。對于不具備勘察設計或施工資格能力的特許經(jīng)營者，中標后由其組建的項目公司依法對勘察設計或施工任務進行招標。

第十四條?鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與收費公路新機制建設項目。

項目實施機構應當根據(jù)國務院發(fā)展改革部門制定的支持民營企業(yè)參與的新建及改擴建特許經(jīng)營項目清單（以下簡稱支持項目清單），結合項目實際情況，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。

第十五條?省級人民政府或省級交通運輸主管部門會同有關部門可結合行業(yè)特點和當?shù)匕l(fā)展實際情況制定收費公路新機制建設項目“投資規(guī)模大、建設難度高”的認定標準，并向社會公開。未明確認定標準的，應優(yōu)先按照支持項目清單中的第二類項目招標。

第十六條?收費公路新機制建設項目特許經(jīng)營者招標的評標辦法可采用綜合評估法或者法律行政法規(guī)允許的其他評標辦法。

采用綜合評估法的，應當在招標文件中載明對競價因素、管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、投資能力、融資實力以及信用狀況等評價內容的評分權重和評分方法，根據(jù)綜合得分由高到低推薦中標候選人。

根據(jù)收費公路新機制建設項目的運作模式和特點，特許經(jīng)營者招標的競價因素可設置為擬申請的收費期限、建設期政府投資支持額度等一項或者多項因素。

項目實施機構應當在評標辦法中明確，在同等條件下，優(yōu)先推薦獨立投標的民營企業(yè)或有民營企業(yè)參與的聯(lián)合體為中標候選人。

第十七條?項目實施機構應當在本級政府網(wǎng)站或政府招投標網(wǎng)站上公示中標候選人名單及排名，公示期不得少于3個工作日。中標候選人應當不超過3個。

公示期滿無異議或雖有異議但不成立，項目實施機構應當確定排名第一的中標候選人為中標人。

第十八條公示期滿無異議的，項目實施機構應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議；需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內注冊成立項目公司（項目法人），并與項目公司簽訂收費公路新機制建設項目特許經(jīng)營協(xié)議。

特許經(jīng)營協(xié)議及相關文件不能與特許經(jīng)營方案及招標文件中已明確不得變動的核心條款發(fā)生實質性變更。

第十九條根據(jù)初步協(xié)議（如有）和特許經(jīng)營方案要求，如成立項目公司的，項目公司可以由特許經(jīng)營者單獨設立，也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設立特殊股份的方式與特許經(jīng)營者共同設立。

第二十條 收費公路新機制建設項目特許經(jīng)營協(xié)議應參照國家發(fā)展改革委制定的《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營（編制）協(xié)議范本》編制。

第二十一條 政府采用資本金注入方式投資的收費公路新機制建設項目，應當按照《政府投資條例》有關規(guī)定，履行審批手續(xù)。企業(yè)投資的收費公路新機制建設項目，應當按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關規(guī)定，履行核準手續(xù)。

特許經(jīng)營項目法人確定后，如與項目前期辦理審批、用地、規(guī)劃等手續(xù)時的項目法人不一致的，應當依法辦理項目法人變更手續(xù)，實施機構應給予必要支持和便利。

第二十二條完成審批或核準手續(xù)的收費公路新機制建設項目如發(fā)生變更建設地點、調整項目資本金、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應重新履行前期工作行業(yè)審查，報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證與特許經(jīng)營方案審核工作。

第二十三條對于申請交通運輸領域重點項目資金支持的國家高速收費公路新機制建設項目，在簽署特許經(jīng)營協(xié)議后，由省級交通運輸主管部門組織向交通運輸部報送交通運輸領域重點項目資金申請確認函、并附項目審批（核準）意見、特許經(jīng)營協(xié)議等相關材料。

第二十四條?交通運輸部收到省級交通運輸主管部門上報的材料并確認符合條件后，對材料進行審查。通過審查的，交通運輸部出具資金安排確認函，明確交通運輸領域重點項目資金具體安排數(shù)額和支持方式。

第二十五條?特許經(jīng)營者應按照初步協(xié)議（如有）、特許經(jīng)營協(xié)議約定履行收費公路新機制建設項目投資義務。成立項目公司的，由項目公司負責收費公路新機制建設項目的融資、建設、運營、維護和移交。

特許經(jīng)營者或項目公司未按照特許經(jīng)營協(xié)議約定完成融資的，項目實施機構可依法向項目公司或特許經(jīng)營者提出履約要求，必要時提出終止特許經(jīng)營協(xié)議的要求。

各級交通運輸主管部門不得為項目公司或特許經(jīng)營者的融資提供擔保。

第二十六條?特許經(jīng)營者或項目公司應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規(guī)定優(yōu)化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，加強施工管理，確保工程質量，對工程質量負責，并做好運營籌備。

第二十七條?項目實施機構可以采取聘請設計審查單位、對項目監(jiān)理單位或者中心試驗室試驗檢測服務進行直接采購等措施，對設計及工程質量進行監(jiān)控；也可以聘請第三方中介機構對項目進行成本審計或者承擔其他評估工作。

第二十八條?各級交通運輸主管部門應根據(jù)項目特許經(jīng)營協(xié)議及有關規(guī)定，對項目公司或特許經(jīng)營者履行項目建設責任進行監(jiān)督。

第二十九條?項目公司應根據(jù)有關法律、行政法規(guī)、標準規(guī)范和項目特許經(jīng)營協(xié)議，對收費公路及其沿線設施進行日常檢查、運營、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態(tài)，為社會公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務。

第三十條?項目實施機構應當按照項目特許經(jīng)營協(xié)議嚴格履行有關義務，為特許經(jīng)營者或項目公司建設運營收費公路新機制建設項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

第三十一條?項目實施機構應根據(jù)相關規(guī)定對項目建設運營情況進行監(jiān)測分析，定期開展運營評價，政府給予財政資金支持的需開展相應的績效評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產(chǎn)品、公共服務的質量和效率。

第三十二條?項目實施機構應當將特許經(jīng)營方案、特許經(jīng)營者選擇結果、特許經(jīng)營協(xié)議主要內容及其變更或終止、政府投資支持、公共產(chǎn)品或服務標準、監(jiān)測分析和運營評價結果等信息，依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，及時向社會公開。

特許經(jīng)營者或項目公司應當將項目每季度建設運營情況、經(jīng)審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開，并依法接受年度財務審計。

第三十三條?在項目特許經(jīng)營協(xié)議有效期內，協(xié)議內容確需變更的，應當在當事人協(xié)商一致的基礎上簽訂補充協(xié)議。

收費公路新機制建設項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，項目實施機構應當在30日內將具體情況書面告知省級交通運輸主管部門，并在全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)中更新相關信息。

第三十四條?在特許經(jīng)營期限內，因項目特許經(jīng)營協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致無法繼續(xù)履行協(xié)議約定義務，或者出現(xiàn)特許經(jīng)營協(xié)議約定的提前終止情形的，在與債權人協(xié)商一致后，可以提前終止協(xié)議。

因政府方原因導致特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，政府應當收回收費公路新機制建設項目，并根據(jù)實際情況和協(xié)議約定給予原特許經(jīng)營者公平合理補償。

因特許經(jīng)營者原因導致特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，特許經(jīng)營者應當按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行有關資產(chǎn)移交、債務清償、違約賠償責任，并在清算移交期間配合政府維持收費公路新機制建設項目通行服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

第三十五條?特許經(jīng)營期限屆滿或特許經(jīng)營協(xié)議提前終止的，應依據(jù)相關法律法規(guī)并按協(xié)議約定做好移交工作。

嚴禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉變?yōu)橥ㄟ^建設—移交（BT）模式變相舉債。

第三十六條??社會公眾有權對收費公路新機制建設項目的建設運營養(yǎng)護和服務質量進行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)項目公司存在違法違規(guī)行為、提供的服務未達到約定標準或者存在侵犯公眾其他合法權益的行為時，社會公眾可以向項目公司提出意見，項目公司應當及時予以改正。項目公司未在合理期限內予以改正的，社會公眾有權向項目所在地省級人民政府交通運輸主管部門投訴。

第三十七條收費公路新機制建設項目經(jīng)營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通運輸主管部門管理。項目公司應當按照相關法律法規(guī)和特許經(jīng)營協(xié)議約定，以良好的運營和養(yǎng)護狀態(tài)將收費公路新機制建設項目及其附屬設施、相關資料等無償移交給交通運輸主管部門。

收費公路新機制建設項目特許經(jīng)營協(xié)議中應當明確約定項目移交的過渡期、移交內容和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。

第三十八條?項目移交過渡期宜為特許經(jīng)營期屆滿前1年或2年，政府有關部門或項目實施機構和項目公司應當聯(lián)合組建項目移交委員會，研究制定項目移交方案，共同做好項目移交過渡期的相關工作。

項目移交方案應當包括移交的資產(chǎn)、資料明細，雙方委派的移交人員及移交程序等內容。

第三十九條?特許經(jīng)營期滿前6個月，項目收費審批機構應當對收費公路進行鑒定和驗收。經(jīng)鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，項目公司方可按照國家有關規(guī)定向交通運輸主管部門辦理公路移交手續(xù)；不符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，項目公司應當在交通運輸主管部門確定的期限內進行維修養(yǎng)護，達到要求后，方可按照規(guī)定辦理公路移交手續(xù)。

第四十條?項目移交完成后，交通運輸主管部門應會同政府有關部門對項目運行養(yǎng)護狀況、成本效益、監(jiān)管成效等進行評估。

第四十一條?本指南由交通運輸部、國家發(fā)展改革委負責解釋。

第四十二條?本指南自印發(fā)之日起施行。《交通運輸部辦公廳關于印發(fā)〈收費公路政府和社會資本合作操作指南〉的通知》（交辦財審〔2017〕173號）同時廢止。