來源：21世紀經(jīng)濟報道

“防范化解隱性債務風險長效機制”何解？

 2015年1月1日是地方債歷史上的一個關鍵時刻。在此之前，2014年修訂通過的預算法提出，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。除該款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。 

 新預算法于2015年1月1日起施行，也就意味著從2015年起地方政府的舉債方式只有發(fā)行地方政府債券一種，其他舉債方式均不合法。但實踐中，地方政府違法違規(guī)舉債仍存在，尤其是通過PPP、政府購買服務、政府投資基金等新方式舉債。這些債務因為并未納入預算，被稱為隱性債務。

從2017年起，隱性債務的問題引起中央重視，中央會議多次提及隱性債務風險及化解的問題。2017年7月14日-15日召開的全國金融工作會議強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

2017年7月24日召開的中央政治局會議強調，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。這也是中央會議首次提出“隱性債務”一詞，以此為開端隱性債務監(jiān)管進入強監(jiān)管時代。

2021年12月召開的全國財政工作會議指出，對化債不實、新增隱性債務的要嚴肅問責，完善防范化解隱性債務風險長效機制。據(jù)記者檢索，這是監(jiān)管部門首次提出這一長效機制，此后財政部及中央預決算報告也多次提到這一機制。

值得注意的是，在2021年、2022年用的詞是“完善”，也就是長效機制已初步建立了，但還需完善。某種程度上，2017年-2021年關于隱性債務強監(jiān)管的措施可視為“防范化解隱性債務風險長效機制”的具體內容，包括遏制增量、開好前門、化解存量、強化問責、平臺轉型等。

其中化解存量是重中之重。據(jù)記者了解，2018年8月監(jiān)管部門已完成了對隱性債務的統(tǒng)計。諸多地方公布了隱性債務化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務化解完畢。

據(jù)記者了解，化解方式包括六類：直接安排財政資金償還；出讓政府股權以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益償還；利用項目結轉資金、經(jīng)營收入償還；合規(guī)轉化為企業(yè)經(jīng)營性債務；通過借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

隱性債務存量化解的效果是顯著的。2021年后，廣東省、北京市等地區(qū)完成隱性債務清零。2021年11月24日召開的國常會指出，地方債務管理取得積極成效，隱性債務減少，政府總體杠桿率穩(wěn)中有降。

2022年12月，時任財政部部長劉昆在學習時報上發(fā)表文章稱，這些年，我們堅持底線思維，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，政府法定債務余額與國內生產(chǎn)總值之比控制在50%以下，地方隱性債務減少1/3以上，財政狀況健康、安全，為應對新的風險挑戰(zhàn)留出足夠空間。

新機制的方向

令市場困惑的是，在隱性債務減少的同時，今年上半年一些地方城投債券出現(xiàn)技術性違約，顯示地方債務壓力仍然較大。究其原因，隱性債務減少的同時，地方非隱性債務仍在擴張，由此導致地方政府全口徑債務出現(xiàn)增長。

這就涉及地方債的分類。地方債可分為政府債務、隱性債務、需要關注的債務、平臺公司經(jīng)營性債務。各類債務概念較為復雜，但從前至后政府承擔的還款責任越來越弱。

總體看，地方政府債務納入預算管理，也被稱為“顯性債務”、地方政府法定債務，其管理相對規(guī)范，屬于“開前門”的范疇，近年來增長較快。截至11月2日，地方政府債務余額約40萬億，相比2014增長了24萬億。地方政府法定債務的擴張導致地方付息壓力增長，由此可能削弱地方對隱性債務的支持力度。

隱性債務要求“化存控增”，也是監(jiān)管的重點。“10年化債”的要求疊加賣地收入大降，地方更多通過隱性債務轉化為企業(yè)經(jīng)營性債務、借新還舊等方式化解隱性債務，但其中可能存在虛假化債，導致隱性債務的規(guī)模偏低。

比如玉溪市曾披露，2019年7月，紅塔區(qū)國資公司向上海證券交易所申請非公開發(fā)行公司私募債，用“借新還舊”的方式償還2016年發(fā)行的債券4.97億元，并將此視為隱性債務已化解。但按照監(jiān)管部門規(guī)定，隱性債務借新還舊只是拉長期限，并不改變隱性債務余額，“新債”也要視為隱性債務。

關注類債務及經(jīng)營性債務不在嚴監(jiān)管的范疇內，導致二者增長較快。南方省份某區(qū)縣債務辦人士表示，對比2018年8月建立債務監(jiān)測系統(tǒng)時，隱性債務雖未增長，但關注類債務和經(jīng)營性債務增長較快。平臺公司實際上以新增經(jīng)營性債務的名義進行隱性債務的還本付息，但經(jīng)營性債務很難達到界定標準，即對應經(jīng)營性項目、經(jīng)營性資產(chǎn)和覆蓋債務本息的經(jīng)營性收入。

簡言之，新形勢下化解地方債風險，不能只盯著隱性債務，而需關注全口徑債務。今年8月時任財政部部長的劉昆在全國人大常委會作報告時表示，穩(wěn)步推進地方政府債務合并監(jiān)管，推動建立統(tǒng)一的長效監(jiān)管制度框架。此次中央金融工作會議指出，建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務結構。

東方金誠首席宏觀分析師王青表示，這意味著繼地方政府顯性債務、地方政府隱性債務之后，地方城投平臺各類經(jīng)營性債務也將全部納入風險防范化解范圍，即對地方債務嚴格實行全口徑管理。

一些地方已有探索。江蘇省審計廳今年7月公布的《2022年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支情況審計結果》在回顧2022年工作時表示，江蘇在全國率先建立覆蓋政府債務、政府隱性債務、融資平臺公司經(jīng)營性債務的全口徑債務管理體系。

江蘇省提出，各地政府應當加強融資平臺公司全口徑債務監(jiān)測管控，全面摸清融資平臺公司政府隱性債務、經(jīng)營性債務和或有負債底數(shù)。地區(qū)年度新增經(jīng)營性債務融資規(guī)模，原則上要與地區(qū)名義經(jīng)濟增速、項目投資資金需求、預期回報水平和對應融資主體的償債能力相匹配。

此前主要由財政部門負責隱性債務的監(jiān)管，而在“防范化解地方債務風險長效機制”下，可能會有更多部門參與化債，形成央地協(xié)調、不同部門分工合作的監(jiān)管新框架。

長期以來，地方債牽涉到中央和地方關系，一些研究認為，分稅制改革下地方財力不足、地方承擔過多事權是地方債形成的重要原因。與此同時，地方債務涉及財政、發(fā)改、金融監(jiān)管等部門，監(jiān)管政策的不統(tǒng)一導致了監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。

但未來一段時間監(jiān)管協(xié)調將會強化。今年8月時任財政部部長劉昆在全國人大常委會作報告時表示，要加強跨部門聯(lián)合監(jiān)管。10月央行行長潘功勝表示，在部委和地方兩個層面建立金融支持化解地方債務風險工作小組，制定化解融資平臺債務風險系列文件，引導金融機構按照市場化、法治化原則，與重點地區(qū)融資平臺平等協(xié)商，依法合規(guī)、分類施策化解存量債務風險。

西部省份某財政廳債務管理處人士表示，現(xiàn)在主要由財政部門化解地方政府法定債務和隱性債務，工信部門負責化解拖欠款，金融監(jiān)管部門和國資部門化解融資平臺經(jīng)營性債務。

國盛宏觀的一份研報稱，兩個“建立”（建立防范化解地方債務風險長效機制、建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制）為首次提出，應是指后續(xù)更多從債務管理和化解機制入手，繼續(xù)改革地方稅制、完善地方主體稅種，擴充地方收入應也是應有之義，發(fā)行特殊再融資債券等可能只是“以時間換空間”。